EL ESTADO Y GOBIERNO EN EL DERECHO INTERNACIONAL

Mag. Karin Hiebaum de Bauer

El Estado como sujeto del Derecho Internacional

El Estado en el sentido del Derecho internacional Balestra-Hiebaum-Conesa

Caracterizamos al Estado como el sujeto originario del Derecho internacional. Este orden jurídico Surge históricamente como un orden interestatal, esto es, regulador de las relaciones entre las sociedades políticas independientes que van creándose en el occidente de Europa en la baja Edad Media y consolidándose a lo largo de los siglos XV, XVI y XVII.

La naturaleza del poder estatal consiste:

• Por un lado, en un poder autónomo supremo o summa potestas en la conducción de sus relaciones con sus propios sujetos (aspecto interno).

• Por otro, en un poder de determinar libremente su conducta con respecto a los otros Estados (aspecto externo).

Podemos adherirnos a la caracterización del Estado basada en una descripción de sus tres elementos: la población, el territorio y la organización política (gobierno lato sensu). Estos elementos están abrigados bajo la idea global y básica de la soberanía, lo que permite calificar al Estado como una organización de poder independiente sobre una base territorial.

La población

La población es el conjunto de personas que de modo permanente habitan en el territorio del Estado y están en general unidas a éste por el vínculo de la nacionalidad.

Al caracterizar a la población como permanente se está haciendo referencia a su estabilidad relativa sobre el territorio del Estado, la cual no parece que tenga que verse afectada por la práctica del nomadismo de ciertas comunidades humanas que, no obstante, viven habitualmente dentro del espacio físico estatal.

El hecho de que la población se identifique en principio con el conjunto de personas que ostentan la nacionalidad del Estado, esto es, con los nacionales, no es óbice para que el propio Estado ejerza algunas de sus competencias sobre los no nacionales (extranjeros, apátridas) que residan en él de modo ocasional o continuado.

El hecho de que las competencias personales del Estado se ejerzan normalmente sobre una base territorial, esto es, dentro del territorio propio, no impide que a veces tengan un alcance extraterritorial, persiguiendo, por ejemplo, a los nacionales allende las fronteras estatales para regular algunos aspectos de su estatuto jurídico (servicio militar, ejercicio de ciertas funciones públicas en el exterior).

El territorio

 El territorio es el espacio físico dentro del cual la organización estatal ejercita en plenitud la propia potestad de gobierno, excluyendo en él cualquier pretensión de ejercicio de análogos poderes por parte de otros Estados.

El territorio abarca un conjunto de espacios:

1. La superficie terrestre.
   
2. Ciertos espacios marítimos próximos a la superficie terrestre (en el supuesto de un Estado costero).
   
3. El espacio aéreo suprayacente.
   

En este conjunto de espacios el Estado despliega con el máximo de intensidad sus poderes soberanos y no meras competencias de tipo funcional como aquellas de las que puede disponer en otros espacios.

El territorio estatal está delimitado por las fronteras, pero no es imprescindible que éstas aparezcan fijadas con absoluta precisión, dándose la circunstancia de que en algunos casos la delimitación fronteriza se realizó con posterioridad al nacimiento del Estado, sin olvidar, por otra parte, que en ocasiones la situación conflictiva que se desarrolla entre Estados de reciente aparición a resultas del proceso de disolución de un Estado originario puede dificultar durante algún tiempo la delimitación del territorio de Estados ya reconocidos. La jurisprudencia internacional se ha pronunciado en el sentido de que es suficiente con que el territorio del Estado tenga una consistencia apropiada, aunque sus fronteras no hayan sido aún precisamente delimitadas.

El gobierno (organización política)

 El gobierno, en sentido lato, es la expresión de la organización política del Estado. Esta organización se manifiesta a través de los órganos encargados de llevar a cabo la actividad social del Estado, tanto en el interior como en el exterior, a través de la creación de normas jurídicas que se impongan a la población y a la propia organización gubernamental en general dentro del territorio del Estado y, en fin, a través de la existencia de un poder político autónomo respecto de los otros poderes que ejercen su actividad en la sociedad.

El conjunto de los órganos del Estado, esto es, el gobierno lato sensu, debe ser efectivo, en el sentido de estar en condiciones de desarrollar las funciones estatales en la esfera interna y de hacer frente a los compromisos del Estado con otros sujetos del Derecho internacional en la esfera externa.

Presupuesta la exigencia de que el gobierno sea efectivo, la naturaleza constitucional del poder político establecido es indiferente para el Derecho internacional. De hecho, los regímenes políticos más diversos, incluso los más odiosos, ocupan su sitio en la actual sociedad internacional, sin que la calidad estatal de los respectivos países resulte cuestionada.

El Estado soberano ante el Derecho internacional: la independencia

Soberanía e independencia. Según Anzilotti, el Estado soberano se caracteriza por no depender de ningún otro orden jurídico estatal ni de ningún otro sujeto del Derecho internacional, dependiendo sólo del Derecho internacional. Desde este punto de vista, la independencia puede ser considerada como un aspecto básico de la proyección exterior de la soberanía.

Según Carrillo Salcedo la soberanía tiene, junto a unas dimensiones históricas y políticas, una irreductible dimensión jurídica y, en este sentido, se presenta en Derecho internacional como un conjunto de derechos y deberes del Estado.

El ejercicio de las competencias del Estado respecto de todas aquellas personas que se encuentren bajo su jurisdicción debe respetar las reglas del Derecho internacional relativas a los derechos humanos y a la especial protección debida a determinadas categorías de personas, aun perteneciendo en principio al ámbito reservado de actividad estatal.

Principio de igualdad de los Estados. Una expresión concreta de la soberanía es la igualdad soberana de los Estados, como uno de los principios rectores de la Organización Mundial. Aparece recogido en la Resolución 2625 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, en la cual se indica que todos los Estados “tienen iguales derechos e iguales deberes y son por igual miembros de la comunidad internacional, pese a las diferencias de orden económico, social, político o de otra índole”.

Se trata de una igualdad jurídica, de una igualdad ante el Derecho internacional que garantiza el respeto de la integridad territorial y la independencia política de cada Estado y, en particular, de su derecho a elegir y a llevar adelante en plena libertad su sistema político y socioeconómico.

Principio de no intervención en los asuntos internos de otros Estados. Otro principio derivado de la noción de soberanía es el principio de no intervención en los asuntos internos de otros Estados. Este principio aparece recogido en la Resolución 2625 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, en la cual se indica que “ningún Estado o grupo de Estados tiene derecho a intervenir directa o indirectamente y sea cual fuere el motivo, en los asuntos internos o externos de cualquier otro”.

Son violaciones del derecho internacional la intervención armada y cualesquiera otras formas de injerencia o de amenaza atentatoria de la personalidad del Estado o de los elementos políticos, económicos y culturales que los constituyen, quedando prohibidos el recurso a medidas económicas, políticas o de cualquier otra índole para coaccionar a otro Estado y el uso de la fuerza para privar a los pueblos de su identidad nacional.

La prohibición de la intervención no opera sólo frente a los Estados, sino también frente a las organizaciones internacionales.

Teoría general de la independencia de Rousseau. Rousseau ha desarrollado una teoría general de la independencia, descubriendo en ésta, desde una perspectiva jurídico-internacional, los elementos de la exclusividad, la autonomía y la plenitud de la competencia estatal:

Exclusividad de la competencia. Significa que, en principio, en un territorio determinado sólo se ejerce una competencia estatal, para lo cual la autoridad que gobierna en dicho territorio excluye la intervención de cualquier otra autoridad, monopolizando todos los poderes en el medio jurídico que dicha autoridad tiene asignado.

Autonomía de la competencia. Supone la libertad de decisión en la esfera de competencia propia, lo que expresa que el Estado actúa según su propio criterio, sin necesidad de seguir las directrices o indicaciones que pretenda imponerle otro Estado.

Plenitud de la competencia. Sirve para distinguir la competencia del Estado de las competencias de otras colectividades públicas que están necesariamente limitadas en cuanto a su objeto, sin perjuicio de que las extensiones de la competencia estatal puedan dar lugar a la responsabilidad internacional del Estado en el caso de que, en violación del Derecho internacional, se causen perjuicios a los terceros Estados o a los particulares.

El reconocimiento del Estado

Rasgos conceptuales

La aparición de un Estado en la escena internacional puede producirse por diferentes vías:

1. Ex novo, sin que otros Estados se vean afectados
   1. Caso de la creación de un Estado sobre un territorio no ocupado.
2. A partir de Estados preexistentes, ya sea:
   1. A resultas de su modificación
   2. Caso de la secesión de una parte del conjunto estatal o de la integración de varios Estados en uno solo.
   3. A resulta de su extinción
3. Caso de la desintegración del Estado originario y la consiguiente creación a sus expensas de varios Estados nuevos.

Una vez que un Estado, creado por cualquiera de estas vías, reúne los elementos que lo caracterizan como tal, existe como sujeto pleno del Derecho internacional. Desde ese momento los otros Estados están en condiciones de verificar su existencia real, prestándole su reconocimiento. Por el reconocimiento se constata la realidad del nuevo Estado, iniciándose con él el trato en cuanto su existencia pueda darse por asegurada.

Parece más cierta la caracterización del reconocimiento como acto declarativo que como acto constitutivo o atributivo de la subjetividad.

Como acto declarativo, el Estado existe de iure desde que concurren en él los elementos básicos de la estatalidad, limitándose el reconocimiento a verificar tal circunstancia. En 1936 el Instituto de Derecho Internacional asigna al reconocimiento de Estado un valor declarativo, definiéndolo como “el acto libre por el cual uno o varios Estatos constatan la existencia sobre un territorio determinado de una sociedad humana políticamente organizada, independiente de cualquier otro Estado existente, capaz de observar las prescripciones del Derecho internacional”.

Como acto constitutivo, es posible distinguir en la práctica un cierto aspecto constitutivo, en la medida en que, si bien el nuevo Estado es sujeto de Derecho internacional desde que nace, no puede ejercitar plenamente ciertos derechos hasta que haya sido reconocido, por lo que se ha dicho que el acuerdo de iniciar relaciones oficiales con el nuevo Estado tiene ya un carácter constitutivo y que éste no es una simple formalidad, sino que tiene una gran significación práctica.

En otras palabras, aunque el reconocimiento posee un indudable valor declarativo en relación con la existencia del Estado, pues no hace sino constatarla, la capacidad de acción del nuevo Estado en el plano internacional es muy restringida antes de su reconocimiento formal, siendo éste indispensable para el pleno ejercicio de sus competencias exteriores o para el pleno despliegue de los efectos de sus actos jurídicos en el territorio de otro Estado.

Aunque la falta de reconocimiento no impide en principio los contactos con el Estado no reconocido, no obstante, tales contactos tienen un carácter aislado, fragmentario, no oficial.

A la hora de reconocer, los Estados suelen tener en cuenta la evolución de la situación en los procesos de creación de nuevos Estados, adaptando su conducta a esa evolución e incluso estableciendo condiciones para el reconocimiento de la nueva entidad. Ello ha sido así en los casos de aparición de nuevos Estados a resultas de la disolución de la URSS y de la República Federativa de Yugoslavia.

La doctrina del no reconocimiento

En la doctrina y en la práctica internacionales se ha buscado preconizar un deber jurídico-internacional de no reconocer en aquellos casos en que la situación se establece en contradicción con una regla jurídica como las siguientes:

• La que prohíbe el uso ilícito de la fuerza.
  
• La que expresa el principio de no intervención, sazonado con la prohibición de poner en peligro la integridad territorial y la independencia política de un Estado.
  
• La que proclama el derecho de autodeterminación de los pueblos.
  

El deber de no reconocer situaciones creadas mediante el uso ilícito de la fuerza aparece sancionado en importantes convenios y resoluciones internacionales, entre ellos, la Carta de la Organización de los Estados Americanos y la Resolución 2625 de la Asamblea General de las Naciones Unidas que contiene la Declaración sobre los principios de Derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados.

Las formas y el proceso del reconocimiento

Podemos distinguir:

• Por un lado, entre un reconocimiento individual y un reconocimiento colectivo.
  
• Por otro, entre un reconocimiento expreso y un reconocimiento tácito o implícito.

La forma más frecuente es la del reconocimiento individual expreso, que habitualmente se hace mediante un acto unilateral (nota diplomática, declaración), aunque a veces puede efectuarse a través de un tratado bilateral con el Estado al que se pretende reconocer o de un comunicado conjunto ad hoc.

Desde el punto de vista del modus operandi, se ha distinguido entre un reconocimiento de facto o provisional y un reconocimiento de iure o definitivo, procediendo aquél a éste cuando el nuevo Estado no pueda considerarse aún como plenamente consolidado y ello de acuerdo con la visión del reconocimiento como un proceso que viene a culminar en un acto final o definitivo.

Las modificaciones políticas de los Estados: el reconocimiento de gobiernos

Las modificaciones políticas internas y el principio de la continuidad del Estado

Las alteraciones que puedan producirse en la organización política interna de un Estado no afectan, en principio, a la condición internacional de éste, salvo en el caso de la desaparición de todo gobierno, que conllevaría la extinción del Estado a falta de uno de sus elementos básicos. El Derecho internacional es, en principio, neutro frente a los eventos políticos internos.

Sin embargo, la afirmación anterior no significa que los cambios internos en un Estado carezcan de toda relevancia en el plano jurídico internacional. Esos cambios internos pueden influir en el caso de un nuevo gobierno surgido en un Estado por vías de hecho (golpe de Estado, revolución, etc.), en contradicción con el orden constitucional establecido, cuando no existe un posterior reconocimiento por parte de otros Estados. Ese Estado podría verse en dificultades para ejercer en plenitud sus funciones en el plano internacional si no se ve respaldado por el reconocimiento de los gobiernos de otros Estados (reconocimiento que le permitirá desarrollar relaciones diplomáticas plenas, litigar en nombre del Estado que pretende representar ante los tribunales de otros Estados, etc.).

Rasgos conceptuales del reconocimiento de gobiernos

Mediante el reconocimiento de gobiernos se declara la voluntad de mantener relaciones con un gobierno que ha venido a sustituir a otro de forma irregular, esto es, contrariando la legalidad constitucional vigente (gobierno de facto en contraposición al gobierno legal o de iure).

Se ha conceptuado el reconocimiento de gobiernos, frente al de Estados, como un acto por el cual se da la conformidad para continuar las relaciones habituales de intercambio con el nuevo régimen, cuando este nuevo régimen ha surgido de manera diferente a la sucesión pacífica y normal de autoridades de un país, de modo diverso a la sucesión de gobiernos constitucionalmente establecida. Sin el reconocimiento de un gobierno así surgido podrán darse ciertos tipos de relaciones entre dos Estados, pero en ningún caso plenas.

El Instituto de Derecho Internacional en su resolución de Bruselas de 1936 sobre el reconocimiento de Estados y de nuevos gobiernos, ha señalado que el reconocimiento del nuevo gobierno de un Estado ya reconocido es el acto libre por el que uno o varios Estados verifican que una persona o un grupo de personas están en condiciones de obligar al Estado que pretenden representar y expresan su voluntad de mantener relaciones con ellas.

De esta caracterización del reconocimiento de gobiernos como acto libre o voluntario se desprende que se procederá o no a reconocer en función del tipo de relaciones que se desee mantener con el equipo que pretende representar al Estado, tratándose en este sentido de un acto de elección política y, como tal, discrecional. Ningún sujeto de Derecho internacional puede obligar a otro a entablar relaciones con él y menos aún aquellas que exijan reconocimiento y no existe norma alguna de Derecho internacional que así lo establezca. En definitiva, son criterios de política exterior y no normas jurídico- internacionales los que influyen en la decisión de reconocer o no.

Todo gobierno efectivo y estable, esto es, capaz de ejercer con carácter continuo las funciones políticas del Estado, es un gobierno en el sentido del Derecho internacional, siendo irrelevante desde este punto de vista su origen irregular en la perspectiva del Derecho interno. En otras palabras, del simple hecho de que haya nacido por vías no constitucionales no se derivan límites jurídicos a su competencia internacional para actuar en nombre del Estado. Por este motivo se ha considerado la doctrina de la efectividad, defendida por Lauterpacht, como la más adecuada desde el punto de vista del Derecho internacional. Según la doctrina de la efectividad habría obligación de reconocer a los gobiernos que ejercen un control efectivo sobre un territorio y la población que en él se asienta.

Las doctrinas sobre el reconocimiento de gobiernos y su aplicación en la práctica

Aparte de la doctrina de la efectividad, se han elaborado, sobre todo en el continente americano, sendas doctrinas inspiradas, respectivamente, en los criterios de la legalidad (doctrina Tobar) y de la efectividad (doctrina Estrada).

Doctrina Tobar. Criterio de la legalidad. Fue formulada en 1907 por el entonces Ministro de Asuntos Exteriores ecuatoriano Carlos Tobar (doctrina Tobar), según la cual “la manera más eficaz de poner término a los cambios violentos de gobierno inspirados en la ambición consiste en que los Estados se nieguen a reconocer a los gobiernos transitorios, nacidos de las revoluciones, hasta que demuestren que gozan del apoyo de sus países”. Este apoyo debería reflejarse en el asentimiento de una Asamblea representativa.

Doctrina Estrada. Criterio de la efectividad. Entre las doctrinas que se inspiran en el criterio de la efectividad, destaca la doctrina Estrada, contenida en una declaración hecha el 27 de septiembre de 1930 por el entonces Secretario de Relaciones Exteriores de México Gerano Estrada. Esta doctrina, más que inclinarse hacia la configuración de un deber de reconocimiento de los gobiernos surgidos por vía de hecho que se caractericen por su efectividad, se orienta a sustituir, en su caso, el reconocimiento expreso por el tácito, al referirse a la posibilidad de mantener (o retirar) los agentes diplomáticos acreditados, lo que no deja de ser un signo externo de la intención de reconocer (o no reconocer) al nuevo gobierno.

Formas del reconocimiento de gobierno

Cabe distinguir entre un reconocimiento expreso, que suele realizarse a través de un acto ad hoc, y un reconocimiento implícito, deducido de ciertos hechos como el intercambio o al mantenimiento de agentes diplomáticos o el mantenimiento de los que estaban en sus puestos.

La personalidad internacional de otros sujetos

Junto a los Estados y a las Organizaciones Internacionales, existen otros actores de las relaciones internacionales de los que se pude predicar una subjetividad jurídica internacional. Se trata de: 

• Los pueblos de ciertas entidades vinculadas a la actividad religiosa (entre ellas la Santa Sede en tanto que órgano de la iglesia católica, la Ciudad del Vaticano, la Soberana Orden de Malta)
  
• O a una situación de beligerancia (grupos rebeldes con estatuto de beligerantes),
  
• Y, muchos más discutiblemente, de las personas privadas, en su consideración, bien de personas físicas, bien de personas jurídicas.

Los pueblos en el Derecho internacional actual

Los pueblos en el Derecho internacional actual

Tras la Segunda Guerra Mundial, la Carta de las Naciones Unidas vino a incorporar entre los propósitos de la nueva Organización el de fomentar entre las naciones relaciones de amistad basadas en el respecto al principio de la libre determinación de los pueblos. Sin embargo, este propósito no aparece desarrollado en la propia Carta debido a razones políticas, entre ellas la resistencia de algunas potencias vencedoras de la guerra como Reino Unido y Francia, con vastas posesiones coloniales en cuya conservación estaban interesadas.

La evolución de la propia sociedad internacional, con la confluencia de una serie de factores políticos favorables a la descolonización, hizo que en pocos años se desarrollara la regulación contenida en la Carta de las Naciones Unidas, con una orientación favorable a las aspiraciones de los pueblos dependientes.

El derecho de los pueblos a su libre determinación

El derecho de los pueblos coloniales

Gutierrez Espada ha señalado que el principio de autodeterminación “supone para un pueblo colonial su derecho a ser consultado, a expresar libremente su opinión sobre cómo desea conformar su condición política y económica y, si tal fuera su deseo, el derecho a convertirse en un Estado soberano e independiente”. La consagración del principio de autodeterminación, como principio perteneciente al Derecho internacional positivo, ha venido de la mano de una serie de importantes resoluciones de la Asamblea General, empezando por la Resolución 1514 (XV) de 14 de diciembre de 1960, justamente calificada como la “Carta Magna de la Descolonización”.

La resolución 1514 incorpora la Declaración sobre la concesión de la independencia a los países y a los pueblos coloniales. Los pueblos a los que la Declaración alude tienen el derecho de decidir en plena libertad y sin trabas de ninguna clase su destino político y de perseguir en igualdad de condiciones su desarrollo en los distintos órdenes. En la medida en que estos pueblos son titulares de este derecho y poseen capacidad para ponerlo en práctica, son sujetos del Derecho internacional.

En la Resolución 1541 (XV), adoptada un día después de la 1514 (XV), la Asamblea General vino a precisar el concepto de pueblo colonial, considerando como tal aquel que no ha alcanzado aún la plenitud del gobierno propio pero se encuentra en progreso hacia este objetivo y habita en un territorio que está separado geográficamente del país que lo administra y es distinto de éste en sus aspectos étnicos o culturales, sin perjuicio de poder tener en cuenta otros elementos de carácter administrativo, político, económico o histórico.

Aunque la independencia del territorio suele ser el objetivo prevalente en la práctica a la hora de ejercer el derecho de autodeterminación, la propia Resolución 1541 (XV) reconoce otros posibles desenlaces, en concreto la libre asociación con un Estado independiente o la integración en un Estado independiente. Lo decisivo es que el resultado alcanzado sea fruto de la libre y voluntaria elección del pueblo a través de unos procedimientos democráticos que las propias Naciones Unidas podrán vigilar cuando lo juzguen necesario.

El derecho en su aplicación a situaciones no coloniales

Según se desprende de diversas resoluciones de las Naciones Unidas, sobre todo la 2625 (XXV) y de otros textos internacionales, todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación.

De esta forma, el principio de autodeterminación de los pueblos se presenta como un principio de valor universal que, trascendiendo en su aplicación las situaciones coloniales, alcanza a los pueblos de cualquier Estado. Con todo, no era de esperar que el Derecho internacional, al fin y al cabo obra de los Estados soberanos, llegara a través de la consagración de este principio a respaldar el derecho de las colectividades integrantes de Estados consolidados a separarse de ellos y erigirse en entidades políticas independientes. No obstante, los Estados se han cuidado en el plano internacional de ponerle límites a dicho principio a través de cláusulas de salvaguardia, como la que en la Resolución 1514 (XV) declara contrario a la Carta de las Naciones Unidas todo intento dirigido a quebrantar la unidad nacional y la integridad territorial de un país.

Otros derechos de los pueblos

Además del principio de libre determinación, podemos citar los siguientes derechos:

Derecho a solicitar y recibir apoyo

Los pueblos coloniales y, por extensión, los que luchan contra la ocupación extranjera y contra los regímenes racistas, tienen derecho a solicitar y recibir apoyo, en su acción de resistencia, de terceros Estados y de organizaciones internacionales y a beneficiarse, en su caso, de la aplicación de las reglas del ius in bello en los conflictos en que estén involucrados.

Derecho a participar en elecciones libres y periódicas y derecho a su propia supervivencia

En el terreno de los derechos humanos se reconoce que la voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público, lo que se traduce en el derecho a participar en elecciones libres y periódicas. En ese mismo terreno, el Derecho internacional reconoce a los pueblos el derecho a su propia supervivencia, bien condenando los actos que se perpetren con la intención de destruir a grupos nacionales, étnicos, raciales o religiosos, bien disponiendo la protección de ciertas minorías dentro de los Estados.

Derecho de los pueblos a la soberanía permanente sobre sus riquezas y recursos naturales

Este derecho es una consecuencia lógica del derecho de libre disposición y se aplica a todos los pueblos, incluidos los pueblos coloniales aun antes de su acceso a la independencia.

Los movimientos de liberación nacional

Con la denominación de movimientos de liberación nacional nos referimos a aquellos movimientos empeñados en conflictos armados en el que los pueblos luchan contra la dominación colonial y la ocupación extranjera y contra los regímenes racistas, en el ejercicio del derecho de los pueblos a la libre determinación. A través de los movimientos de liberación nacional los pueblos luchan por su liberación a través del esfuerzo bélico al verse privados por la fuerza de su derecho a la libertad y a la independencia. Estos movimientos pueden responder a diversas finalidades, como la independencia de su territorio, la resistencia frente a la ocupación extranjera, la secesión de una parte del territorio de un Estado, el cambio de régimen político, etc.

A estos movimientos les son de aplicación las normas convencionales de ius in bello, es decir, del Derecho de Guerra.

Diversos movimientos de liberación nacional han concluido con éxito su lucha ante la potencia colonial u ocupante, poniendo fin al conflicto mediante acuerdos entre ambos y regulando, con carácter transitorio o definitivo, el nuevo status político del pueblo al que representan.

Es destacable la participación de estos movimientos en tareas de colaboración con algunas organizaciones internacionales, llegando hasta reconocer su personalidad jurídica internacional algunas organizaciones regionales o universales.

Grupos beligerantes

En el contexto de los conflictos armados internos, a veces los terceros Estados han reconocido como beligerantes a los grupos o facciones organizados que, en el seno de un Estado, se alzan contra el poder constituido a través de actos de hostilidad.

El grupo rebelde que goza del estatuto de beligerancia es titular de unos ciertos derechos y obligaciones derivados del ordenamiento jurídico internacional y, en este sentido, posee un cierto grado de subjetividad internacional, si bien ésta está destinada a desaparecer, bien una vez que la sublevación es sofocada, bien cuando la suerte final de la contienda bélica le es favorable a dicho grupo, que al establecer su autoridad sobre todo el territorio estatal pasaría a convertirse en gobierno general de facto.

La Santa Sede y la Ciudad del Vaticano

La Santa Sede y la Iglesia Católica

En el Tratado de Letrán de 1929, Italia reconoce la soberanía de la Santa Sede en el orden internacional y su plena propiedad, poder exclusivo y soberana jurisdicción sobre el Vaticano. En lo que se refiere a España, en virtud del Concordato de 1953 el Estado español, a la vez que garantizaba a la Iglesia Católica el libre y pleno ejercicio de su poder espiritual y de su jurisdicción, reconocía a la Santa Sede y al Estado de la Ciudad del Vaticano la personalidad jurídica internacional.

La Ciudad del Vaticano

El día en que los acuerdos lateranenses entraron en vigor, es decir, el 7 de junio de 1929, fueron dictadas por el Vaticano seis leyes orgánicas que constituyen las bases jurídicas sobre las cuales se asientan el nuevo Estado.

De ellas destacan la ley fundamental, que en su art. 1 dispone que el Sumo Pontífice es el soberano de la Ciudad del Vaticano y posee la plenitud del poder legislativo, ejecutivo y judicial y en sus restantes artículos regula todo lo relativo a los diversos órganos constitucionales del Estado y a las garantías jurídicas de los derechos e intereses de los particulares.

El individuo y su controvertida subjetividad internacional

La cuestión de la subjetividad internacional del individuo en el terreno doctrinal

Se sigue discutiendo en la doctrina iusinternacionalista si las personas privadas uti singuli, esto es, los individuos, son o no sujetos del Derecho internacional.

Para ser considerado sujeto del orden jurídico internacional no basta con ser beneficiario de un derecho o estar afectado por una obligación, sino que se requiere una aptitud para hacer valer el derecho ante instancias internacionales o para ser responsable en el plano internacional en caso de violación de la obligación. Desde esta perspectiva, que se refiere a la capacidad de actuar en el plano internacional, el individuo no puede ser reconocido como un sujeto del Derecho internacional general, si bien en el Derecho internacional particular de determinadas organizaciones internacionales es posible encontrar algunos asideros para sostener la posibilidad de llegar a una subjetividad internacional del individuo en sentido amplio. En ese contexto restringido del Derecho internacional particular de algunas organizaciones internacionales, al individuo ya se le reconoce la titularidad de ciertos derechos y obligaciones de carácter internacional y, excepcionalmente, una cierta capacidad para hacer valer esos derechos ante órganos internacionales o para incurrir en responsabilidad internacional por la violación de esas obligaciones.

La protección de los derechos del individuo y la capacidad de éste para acceder a las instancias internacionales

La existencia de normas jurídicas internacionales aplicables a los individuos

Mediante acuerdos internacionales, los Estados han ido estableciendo diversas normas dirigidas a la protección de intereses individuales o de grupo. Si bien el ser beneficiario de esas normas no convierte ipso facto al individuo en sujeto del Derecho internacional, tampoco se le puede reducir por ello a la condición de mero objeto de este orden jurídico.

Podemos identificar entre dichas normas las siguientes:

• Aquellas que protegen al individuo en su vida
  
  • Prohibición de la piratería, 
  • Reglas del Derecho de la guerra, 
  • Prohibición del uso de gases tóxicos y asfixiantes, 
  • Reglas para la prevención y sanción del genocidio.
    
• Aquellas que protegen al individuo en su libertad
  • Abolición de la esclavitud, 
  • Abolición del trabajo forzado, 
  • Prohibición de la trata de seres humanos.
    
• Aquellas que protegen al individuo en su salud y moralidad
  Reglamentación de la producción y del tráfico de estupefacientes,
  • Represión de la circulación de publicaciones obscenas.
    

La capacidad de actuar del individuo ante órganos internacionales

Ante un acto ilícito internacional de un Estado en perjuicio de un individuo que no ostenta su nacionalidad, la regla general sigue siendo hoy que el individuo perjudicado no puede entablar una acción o presentar una petición ante órganos internacionales contra ese Estado, quedándole la alternativa de recurrir contra el acto en el plano del Derecho interno del Estado infractor y, en caso de no obtener satisfacción por esta vía, acudir al Estado del que es nacional a fin de que sea éste quien reclame contra aquel Estado en el plano internacional. No obstante, en la práctica internacional actual se registran diversos casos de concesión a los particulares de la posibilidad de acceder directamente, en defensa de sus derechos o intereses, a órganos internacionales, algunos de carácter judicial (tribunales internacionales) y otros sin tal carácter:

Órganos de carácter judicial

En la actualidad las personas físicas y jurídicas tienen la posibilidad de dirigirse al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas a través de varias vías procesales, entre las que hay que destacar el recurso dirigido a obtener la anulación de las decisiones y otros actos de eficacia individual que les afecten directamente y el recurso dirigido a exigir la responsabilidad extracontractual de las Comunidades Europeas. Sin embargo, los particulares tienen vedado el acceso directo al Tribunal Internacional de Justicia por cualquiera de las dos vías, contenciosa y consultiva, propias de la jurisdicción del Tribunal.

Órganos sin carácter judicial

La práctica internacional es mucho más amplia y menos tímida y refleja la configuración de un poder procesal de los individuos para poner en marcha la actuación de órganos específicos de ciertas organizaciones internacionales con vistas a que valoren el comportamiento de los Estados respecto de normas internacionales que conceden a los individuos determinados beneficios.

La vertiente pasiva de la subjetividad: la capacidad del individuo para verse atribuida responsabilidad en el plano internacional

Es la otra cara de la moneda. En principio, no existe obstáculo para considerar al individuo como sujeto de una conducta que constituya en sí misma un acto internacionalmente ilícito, esto es, una violación de una obligación derivada de una norma de Derecho internacional. Tampoco nada se opone a la posibilidad de una incriminación internacional de individuo por la comisión de ciertos actos delictivos que son contrarios a ciertas exigencias básicas de la convivencia internacional.

Ahora bien, el Derecho internacional suele limitarse a establecer en estos casos, por vía de tratado internacional, los tipos penales aparejados a tales transgresiones, resignando en los Estados la tarea de su punición. Dejando aparte los supuestos excepcionales de la creación de órganos y procedimientos internacionales ante los cuales se puede hacer exigible la responsabilidad directa del individuo en el plano del Derecho internacional, o de ciertas previsiones convencionales posibilitando en abstracto su creación, lo habitual es que sea el Derecho interno, a través de órganos y procedimientos estatales, el que se encargue de dilucidar las consecuencias penales de la comisión por el individuo de estos delitos internacionales.

En este aspecto de la vertiente pasiva de la subjetividad, la conclusión sería que en supuestos todavía excepcionales, susceptibles de expansión al hilo de los progresos que se logren en el proceso de humanización del Derecho internacional, que en el individuo pueda verse exigida una responsabilidad internacional directa por actos que por su gravedad atenten contra ciertos intereses básicos de la comunidad internacional. En este orden representa un importante paso adelante la creación de una Corte Penal Internacional de carácter permanente, cuyo Estatuto entró en vigor en 2002.

Las personas jurídicas

Las ONG

El hecho de que las organizaciones internacionales públicas, esto es, de naturaleza interestatal tengan su origen en un tratado celebrado entre Estados, constituye un dato diferenciados básico respecto de las ONG cuya base jurídica resulta ser un acto de Derecho interno, con independencia de que su actividad se despliegue en el plano internacional y alcance en algunos casos una gran relevancia desde el punto de vista sociológico.

Las personas jurídicas de fin económico

De candidatura controvertida a la calidad de sujeto internacional se ha calificado la de distintas entidades de fin económico que operan en el tráfico internacional. En lo que se refiere a las empresas privadas de alcance internacional constituidas por actos internos, entre ellas las multinacionales, llamadas así más por poseer filiales o sociedades controladas en diversos países que por tener un estatuto jurídico internacional, del que carecen, suele negárseles la personalidad internacional, aunque no faltan autores que por el carácter con frecuencia híbrido entre lo público y lo privado de sus fines y actividades, su eventual asociación con los gobiernos para efectuar operaciones económicas mixtas sobre la base de acuerdos o contratos que designan, entre otras fuentes de su regulación, al Derecho internacional, y sobre todo, la posibilidad de concurrir con los gobiernos ante instancias arbitrales internacionales u otros órganos, con vistas a solucionar las controversias que puedan tener con los gobiernos, han visto en ellas una personalidad restringida y ad hoc.

La inmunidad del Estado

En la vida de relación internacional los Estados admiten que otros Estados extranjeros mantengan relaciones jurídicas de muy diverso tipo en el ámbito de su propia soberanía. Así, los Estados extranjeros realizan en otros Estados funciones de carácter administrativo, judicial o notarial a través de sus representantes diplomáticos y funcionarios consulares, pero también los Estados extranjeros pueden comprar o alquilar inmuebles, contratar servicios, emitir empréstitos, recibir herencias o legados, etc. Como consecuencia de estas actividades pueden surgir litigios en los que los Estados pueden acudir a los tribunales de otro Estado como demandantes o demandados y, finalmente, ganar o perder pleitos. Sin embargo, como tanto el Estado extranjero como el Estado territorial (es decir, aquel ante cuyos tribunales se juzga a otro Estado) son dos entes dotados de independencia y de soberanía, se produce una situación en la que se enfrentan una entidad soberana, que es el Estado territorial, con otra entidad que también goza de soberanía, que es el Estado extranjero.

• El principio de la soberanía territorial y de la independencia protege el interés del Estado territorial de legislar, juzgar y decidir las relaciones que se desarrollan en el ámbito de su competencia.

• Por otro lado, el principio de la soberanía e igualdad del Estado extranjero protege el interés de dicho Estado de que, en todo caso, o al menos en determinados supuestos, no deba someterse a los órganos judiciales y administrativos del Estado territorial. Para armonizar estos intereses contrapuestos se ha desarrollado en el ordenamiento jurídico internacional el principio conocido con el nombre de inmunidad del Estado o inmunidad soberana, en virtud del cual los Estados, en determinadas circunstancias, no están sometidos a los tribunales u órganos administrativos de otro Estado.

La inmunidad significa la falta de poder, o la necesidad de no ejercerlo o suspenderlo, en determinados casos. La inmunidad es un derecho que tiene alguien (persona o Estado) frente a otro (autoridad o Estado) que “no puede” ejercer su poder. En el orden internacional y en relación con los Estados extranjeros, la inmunidad presenta dos modalidades:

1. La inmunidad de jurisdicción, en virtud de la cual el Estado extranjero no puede ser demandado ni sometido a juicio ante los tribunales de otros Estados.
   
2. La inmunidad de ejecución, en virtud de la cual el Estado extranjero y sus bienes no pueden ser objeto de medidas coercitivas o de aplicación de las decisiones judiciales y administrativas por los órganos del Estado territorial.

La inmunidad del Estado no es absoluta, dado que, como todo derecho, puede ser objeto de renuncia y tiene límites según la naturaleza del asunto:

• Los Estados extranjeros están obligados a observar las leyes del Estado en el que desarrollan sus actividades. La inmunidad existe únicamente respecto a la jurisdicción de los órganos judiciales y administrativos del Estado territorial.
  
• Los Estados extranjeros están obligados a observar sus obligaciones internacionales y, en el orden jurídico internacional, no gozan de ninguna inmunidad.

Por tanto, la inmunidad de jurisdicción del Estado se refiere sólo a los procedimientos judiciales ante los tribunales de otros países y no afecta, en absoluto, a la responsabilidad internacional del Estado en el caso de incumplimiento de sus obligaciones conforme al Derecho internacional y a las controversias en que los Estados sean parte ante tribunales internacionales.

Las normas internacionales sobre la inmunidad del Estado son esencialmente consuetudinarias. En el ámbito regional existe la Convención europea sobre la inmunidad de los Estados, hecha en Basilea, el 16 de mayo de 1972.

Fundamento de la inmunidad del Estado

Históricamente el principio de la inmunidad de los Estados extranjeros se desarrolló a partir del reconocimiento de las inmunidades y privilegios de los soberanos extranjeros y de sus representantes diplomáticos. Reconocida la de éstos en primer lugar, es a partir de comienzos del siglo XIX cuando empieza a admitirse la inmunidad de los Estados en cuanto tales.

El principio de la inmunidad del Estado fue expresado con gran claridad en 1812 por el Juez Marshall, presidente del  Tribunal Supremo de los Estados Unidos. Su formulación posee los elementos esenciales del principio de la inmunidad: por un lado, la plenitud de la soberanía de los Estados; por otro, la limitación que para dicha soberanía representa la soberanía de los demás.

La institución de la inmunidad del Estado se basa en el principio de la igualdad soberana de los Estados y se expresa en la máxima “par in parem non habet imperium” (los iguales no tienen jurisdicción uno sobre otro). Por otro lado, pone de relieve que la razón de ser de la inmunidad de jurisdicción radica en la propia conveniencia de los Estados y en las ventajas que para ellos tiene el trato recíproco que recibirán ante los tribunales de otros Estados.

La inmunidad de jurisdicción puede considerarse como una consecuencia del principio de la soberanía que tiene el Estado que la invoca. Desde esta perspectiva la inmunidad es un derecho que posee cualquier Estado y una limitación que tienen los demás Estados en su facultad para dictar las normas que determinan la jurisdicción de sus tribunales o las competencias de sus órganos administrativos. Este enfoque destaca la soberanía de cada Estado y las consecuencias que de ella se derivan en la limitación de la jurisdicción de los demás Estados.

La inmunidad de jurisdicción también puede verse desde el ángulo opuesto, que consiste en partir de la plenitud de la competencia territorial del Estado. Puede afirmarse que la inmunidad de los Estados extranjeros presupone la competencia o jurisdicción previa del Estado territorial. Dicho Estado comenzaría por tener competencia o jurisdicción para conocer un determinado asunto y si se diera un caso en el que una de las partes fuera un Estado extranjero, entonces, a partir de ese momento, se plantearía la cuestión de la inmunidad del Estado extranjero.

Este planteamiento parte de la noción de la soberanía del Estado territorial, concibiendo la inmunidad como una excepción a dicha soberanía. El Tribunal Constitucional español adopta este enfoque, que concibe la inmunidad soberana como una limitación establecida por el Derecho Internacional a la amplia libertad que poseen los Estados para ejercer su potestad jurisdiccional, a la cual, sin embargo, se opone “el límite negativo que se deriva de la inmunidad jurisdiccional atribuida a los Estados extranjeros” (STC 140/1995).

Hay que tener presente que la inmunidad del Estado no radica en una renuncia voluntaria del Estado territorial, ni en una regla de cortesía internacional, ni tampoco en ninguna “extraterritorialidad”, sino que dicho fundamento se encuentra en una regla general de Derecho internacional público de carácter consuetudinario.

La inmunidad soberana es un derecho del Estado extranjero y, en consecuencia, puede ser objeto de renuncia expresa o tácita a favor de la jurisdicción de los órganos judiciales del Estado territorial. Así lo reconoce la Convención de las Naciones Unidas de 2004 que admite el ejercicio de la jurisdicción de los tribunales en un determinado proceso si otro Estado ha consentido expresamente mediante un acuerdo internacional, un contrato o una declaración ante el tribunal.

Alcance de la inmunidad de jurisdicción

La práctica de los Estados ha sufrido una evolución en la que, partiendo de una concepción amplia de la inmunidad de los Estados extranjeros (doctrina de la inmunidad absoluta), se ha ido configurando progresivamente como circunscrita a los actos propios de las funciones oficiales (doctrina de la inmunidad restringida).

Doctrina de la inmunidad absoluta

Según la concepción amplia de la inmunidad del Estado, los Estados extranjeros no pueden ser demandados ni sometidos a la jurisdicción de los tribunales de un determinado país, incluso si se trata de asuntos civiles o mercantiles. Esta concepción ha sido mantenida durante muchos años por los tribunales británicos y americanos.

Doctrina de la inmunidad restringida

El criterio seguido consiste en reconocer la inmunidad a las actuaciones públicas de los Estados extranjeros y en negarla en los casos en que actúen como podría hacer un particular.

Esta concepción restringida fue iniciada a principios del siglo XX por los tribunales belgas e italianos y después fue seguida por Francia, Suiza, Austria, la República Federal de Alemania y otros Estados. En los países anglosajones, firmes mantenedores de la doctrina de la inmunidad absoluta durante mucho tiempo, se produjo un cambio de orientación y, actualmente, la doctrina de la inmunidad restringida también se sigue en Estados Unidos y en el Reino Unido.

La distinción entre actos iure imperii y actos iure gestionis

La doctrina de la inmunidad restringida se ha desarrollado partiendo de la consideración de que las actividades del Estado pueden dividirse en un esquema dualista. Los componentes de esta dualidad se expresan de diverso modo, aunque la distinción más generalizada consiste en la siguiente consideración:

• Gozan de inmunidad los actos realizados por el Estado en el ejercicio de su soberanía, llamados acta iure imperii.
  
• No pueden ampararse en la inmunidad los actos propios de las actividades de gestión o administración de bienes privados, llamados acta iure gestionis.
  

El problema más difícil que se plantea en la aplicación de la doctrina de la inmunidad restringida radica en que no existe un criterio universalmente válido para determinar si cierto acto o actividad de un Estado es un acto iure imperii o un acto iure gestionis. Para unos el criterio decisivo consiste en saber si el acto o la actividad tienen una finalidad pública, mientras que para otros el criterio decisivo viene dado por la naturaleza del acto o actividad.

El problema de la distinción entre actos iure imperii y actos iure gestionis se hace patente cuando los tribunales de los distintos países no se guían por el mismo criterio de calificación. Lo que para unos es un acto iure gestionis, atendiendo a la naturaleza del acto, para otros puede ser un acto iure imperii porque consideran decisiva su finalidad. Así, se ha dado el caso paradójico de que un mismo acto, la compra de calzado para el ejército de un Estado, haya sido calificado como un acto iure gestionis por los tribunales italianos y como acto iure imperii por los tribunales franceses. El problema adquiere una gravedad extrema cuando los tribunales de un mismo país llegan a distintas conclusiones respecto a la inmunidad en las diversas instancias que recorre un mismo asunto.

La Convención de las Naciones Unidas sobre las inmunidades de los Estados de 2004 adopta una fórmula transaccional que combina el criterio de la naturaleza del acto con el de su finalidad.

Referencia a la práctica española

En el plano legislativo España no ha elaborado una ley específica sobre la inmunidad de los Estados extranjeros. La Ley Orgánica del Poder Judicial de 1 de julio de 1985 sólo hace una referencia de carácter genérico en su art. 21.2.

Art. 21 LOPJ

Los Juzgados y Tribunales españoles conocerán de los juicios que se susciten en territorio español entre españoles, entre extranjeros y entre españoles y entre extranjeros con arreglo a lo establecido en la presente Ley y en los Tratados y Convenios Internacionales en los que España sea parte.

Se exceptúan los supuestos de inmunidad de jurisdicción y de ejecución establecidos por las normas de Derecho Internacional Público.

Cuando el Estado español, o algún organismo dependiente de él, ha sido demandado ante tribunales extranjeros, ha pretendido ampararse en una concepción absoluta de la inmunidad de jurisdicción.

Cuando ciudadanos españoles han presentado reclamaciones contra Estados extranjeros, los tribunales españoles se han inspirado en una concepción restringida de la inmunidad de jurisdicción.

La jurisprudencia de los tribunales españoles es de difícil valoración, porque en unos casos se apoya en regímenes convencionales particulares; en otros la cuestión se plantea defectuosamente ante los tribunales o las sentencias se expresan con poca claridad. Algunas sentencias parecen adoptar claramente la doctrina de la inmunidad restringida, apoyándose en la naturaleza de los asuntos sometidos a juicio. Otras decisiones judiciales han sido más proclives al reconocimiento de la inmunidad de jurisdicción.

Se ha planteado la cuestión de si los particulares pueden presentar un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional basado en el derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos (art. 24.1 CE). Sin embargo, estos recursos no pueden prosperar porque en virtud del principio de inmunidad del Estado, el propio Tribunal Constitucional carece de jurisdicción para conocer estos asuntos. El Tribunal Constitucional ha tenido que pronunciarse recientemente en varios recursos de amparo de ciudadanos españoles que han visto cómo sus reclamaciones ante los tribunales españoles no podían prosperar por la alegación de la inmunidad de jurisdicción o de ejecución por el Estado demandado.

Órganos a los que se extiende la inmunidad

La inmunidad del Estado se extiende a los siguientes órganos:

• Al propio Estado en cuanto tal, como persona jurídica.

• Al Gobierno.

• A todos los órganos superiores de la Administración estatal.

Las inmunidades y privilegios de que gozan el Jefe del Estado, el Jefe del Gobierno, el Ministro de Relaciones exteriores, las misiones diplomáticas y demás órganos de representación del Estado en el exterior, así como las oficinas y funcionarios consulares, se rigen por normas internacionales e internas específicas, distintas de las que regulan la inmunidad del Estado en cuanto tal.

La práctica internacional no es muy clara sobre si la inmunidad del Estado se extiende a los Estados miembros de una federación, regiones, Comunidades Autónomas, etc. Si se consideran parte del Estado, deberían reconocérseles la inmunidad de que éste goza. Si, por el contrario, se estima que carecen de poder político propio y no participan de las funciones soberanas del Estado, debería negárseles la inmunidad. Lo más razonable quizá sea atender a la estructura constitucional del Estado en cuestión y a la naturaleza del asunto. En la jurisprudencia francesa hay algunos casos en los que se reconoció la inmunidad al gobierno de Euskadi durante el período 1936-1939.

Excepciones a la inmunidad de jurisdicción

El principio de la inmunidad de jurisdicción tiene generalmente reconocidas las siguientes excepciones:

1. Las transacciones mercantiles realizadas por un Estado con una persona natural o jurídica extranjera (art. 10 de la Convención de las Naciones Unidas). Esta excepción no se aplica a las transacciones mercantiles entre Estados o si las partes han pactado expresamente otra cosa.

2. Los contratos de trabajo entre un Estado y una persona natural respecto de un trabajo ejecutado o que haya de ejecutarse total o parcialmente en el territorio de otro Estado cuyos tribunales conozcan el asunto (art. 11 de la Convención de las Naciones Unidas). Esta excepción no se aplica en el caso de personas que gocen de inmunidad diplomática.

3. En acciones de indemnización pecuniaria en caso de muerte o lesiones a una persona o pérdida de bienes causadas por un acto o una omisión presuntamente atribuible al Estado si el acto se cometió o el autor se encontraba en territorio del Estado cuyo tribunal conozca del asunto (art. 12 de la Convención de las Naciones Unidas). Esta excepción no se aplica a situaciones de conflicto armado.

4. En los procesos civiles relativos a la propiedad, posesión o uso de bienes situados en el Estado del foro, en asuntos en materia de propiedad intelectual o industrial y en procesos relativos a la participación de un Estado en sociedades u otras colectividades (arts. 13 a 15 de la Convención de las Naciones Unidas).

Inmunidad de ejecución

En virtud de la inmunidad de ejecución, el Estado extranjero y sus bienes no pueden ser objeto de medidas coercitivas o de aplicación de las decisiones judiciales y administrativas por los órganos del Estado territorial. La inmunidad del Estado se extiende a las medidas coercitivas sobre los bienes de los Estados extranjeros que se encuentren en el territorio de otro Estado (procedimientos de apremio, aprehensión o embargo de bienes, realización de cosas y derechos).

La práctica internacional distingue como conceptos distintos la inmunidad de jurisdicción, en el sentido de potestad de juzgar de los tribunales, de la inmunidad de ejecución, como ejercicio del poder de coerción del Estado.

Tanto la Convención europea de 1972 como la Convención de las Naciones Unidas de 2004 regulan separadamente la inmunidad de jurisdicción y la inmunidad de ejecución. De hecho, la distinción es importante porque supone que la sumisión voluntaria o la renuncia a la inmunidad de jurisdicción no implican la sumisión o renuncia a la inmunidad de ejecución. El Estado puede alegar dicha inmunidad en el momento de la ejecución aunque hubiera aceptado la jurisdicción de los tribunales del Estado territorial.

En el ámbito de la inmunidad de ejecución hay que distinguir entre:

• Medidas coercitivas anteriores al fallo. Son el embargo preventivo de bienes o las medidas cautelares, que podrán adoptarse cuando el Estado haya consentido expresamente o haya asignado o destinado bienes a la satisfacción de la demanda objeto del proceso (art. 18 de la Convención de las Naciones Unidas).
  
• Medidas coercitivas posteriores al fallo. Sólo podrán adoptarse en los casos que se acaban de mencionar de medidas anteriores al fallo y en el supuesto de bienes que se utilizan específicamente o se destinan a su utilización para fines distintos de los fines oficiales no comerciales y que se encuentran en el territorio del Estado del foro (art. 19 de la Convención de las Naciones Unidas de 2004).
  

Aunque en principio la inmunidad de ejecución tendría que ser más rigurosa que la inmunidad de jurisdicción, porque tiene más repercusión en las relaciones entre los Estados que un Estado desposea a otro de sus bienes que el hecho de dictar una sentencia, en la práctica internacional la inmunidad de ejecución tampoco está reconocida en términos absolutos. Generalmente se considera que la inmunidad de ejecución depende de si los bienes que se pretende ejecutar se destinan al ejercicio de funciones públicas.

Se ha dicho que la ejecución debería descartarse en todos los casos en que se enfrenta con la soberanía de un Estado extranjero, esto es, cuando se trata de bienes indispensables para el adecuado funcionamiento de los servicios públicos, tales como los fondos públicos. En consecuencia, es evidente que los bienes de las representaciones diplomáticas y las oficinas consulares están excluidos de cualquier tipo de medida de ejecución.

Respecto a los buques de propiedad pública, los convenios internacionales distinguen, por un lado, entre los buques de guerra y los buques de Estado destinados a fines no comerciales y, por otro, los buques mercantes y los buques de Estado destinados a fines comerciales. Mientras los primeros gozan de inmunidad de jurisdicción y de ejecución, los segundos están sometidos a las medidas de ejecución en materia civil cuando se encuentran en el mar territorial de un Estado extranjero.

Según la Convención de Chicago sobre la aviación civil internacional de 1944 hay que distinguir entre las aeronaves de Estado, utilizadas en servicios militares, de aduanas y de policía, que gozan de inmunidad de jurisdicción y de ejecución y las demás aeronaves de propiedad estatal que se asimilarán a las aeronaves civiles y no gozarán de dichas inmunidades.

Recientemente la cuestión más delicada que se ha presentado ante los tribunales en relación con la inmunidad de ejecución es si se puede proceder contra las cuentas corrientes bancarias de Estados extranjeros cuando dichas cuentas sean utilizadas tanto para sus operaciones comerciales como para sus funciones públicas (mantenimiento de las embajadas, sueldos para los representantes diplomáticos y funcionarios consulares, etc.). El Tribunal Constitucional federal alemán estimó que la inmunidad de ejecución se extendía a dichas cuentas corrientes indistintas. Sin embargo, la Convención de las Naciones Unidas de 2004 parte de la inmunidad de ejecución de dichas cuentas mixtas, debido a que generalmente se destinan a fines oficiales y no comerciales.

La jurisprudencia española referente a la ejecución de sentencias españolas sobre bienes de Estados extranjeros reitera que la inmunidad de ejecución se asienta en una doble distinción:

Son absolutamente inmunes a la ejecución los bienes de las misiones diplomáticas y consulares.

Son inmunes a la ejecución los demás bienes de los Estados extranjeros que estén destinados a actividades iure imperii, pero no los destinados a actividades iure gestionis.

La STC 107/1992 considera que las cuentas corrientes de las embajadas y oficinas consulares, aunque puedan ser utilizadas para fines comerciales, son inembargables.

Las modificaciones territoriales y la sucesión de Estados

La Historia y el devenir mismo de la actualidad nos muestra que el territorio de los Estados no es inmutable y que el nacimiento y extinción de los Estados es una constante histórica. Por ello, la práctica internacional es enormemente abundante en supuestos de sucesión de Estados. Cuando nace un Estado o un Estado adquiere o pierde territorio se plantea qué sucede con los bienes, derechos y obligaciones que le afectan.

La Comisión de Derecho Internacional (CDI) inició en los años setenta la tarea de la codificación y desarrollo progresivo del régimen de la sucesión de Estados. La lentitud de sus trabajos muestra la enorme complejidad de esta institución y la dificultad de encontrar hoy soluciones aceptables para una Comunidad Internacional universal y heterogénea. Los resultados normativos de ese proceso han sido dos Convenios:

1. El Convenio de Viena de 1978 sobre sucesión de Estados en materia de tratados.

2. El Convenio de Viena de 1983 sobre sucesión de Estados en materia de bienes, archivos y deudas de Estado.

En los dos Convenios anteriores se acordó definir la sucesión de Estados como “la sustitución de un Estado por otro en la responsabilidad de las relaciones internacionales de un territorio”.

La tipología de los supuestos de sucesión de Estados

Se deben seguir las categorías específicas de sucesión reguladas por los dos Convenios:

1. Sucesión respecto de una parte del territorio de un Estado
   1. Una parte del territorio de un Estado es transferida por éste a otro Estado. También se le denominaba sucesión parcial.

2. Supuesto de un Estado de reciente independencia
   1. Un Estado sucesor cuyo territorio era dependiente de un Estado predecesor.

Unificación de Estados

Dos o más Estados se unen extinguiéndose la personalidad de ambos y forman, de este modo, un nuevo sujeto de Derecho internacional, el Estado sucesor.

Separación de parte o de partes del territorio de un Estado

Formación de uno o varios Estados sucesores, continúe o no existiendo el Estado predecesor.

Disolución

Un Estado se disuelve y deja de existir, formando las partes del territorio del Estado predecesor dos o más Estados sucesores.

Las modificaciones ilícitas del territorio y la sucesión de Estados

Una modificación territorial en violación del Derecho Internacional no puede dar lugar a la aplicación de las reglas de la sucesión de Estados. El Derecho Internacional en vigor establece de forma imperativa la obligación de los Estados de abstenerse de todo uso o amenaza de fuerza armada en las relaciones internacionales. Esta obligación jurídica de carácter consuetudinario se ha reiterado en el art. 2.4 de la Carta de la ONU. Además, la Asamblea General aprobó el 24 de octubre de 1970 la importante Resolución 2625 (XXV) en la que lo declara expresamente. En definitiva, las modificaciones territoriales realizadas por la fuerza no pueden reconocerse y, en consecuencia, no dan lugar a una sucesión de Estados. Sería una contradicción reconocer la vigencia de la norma que prohíbe el uso de la fuerza y la legalidad de un acto cometido en violación de dicha norma.

Habida cuenta de la invalidez de las modificaciones territoriales ilícitas, ambos Convenios de 1978 y 1983 (arts. 6 y 3) establecen que “la presente Convención se aplica únicamente a los efectos de una sucesión de Estados que se produzca de conformidad con el derecho internacional y, en particular, con los principios de derecho internacional incorporados en la Carta de las Naciones Unidas”.

Por tanto, no hay extinción de un Estado por el hecho de la ocupación ni por el hecho de que sus instituciones y autoridades hayan abandonado el país y no ha lugar a su sustitución por el Estado ocupante en los derechos y prerrogativas internacionales y en los derechos e intereses del Estado ocupado en el exterior. Para el Derecho Internacional el Estado ocupado continúa existiendo, es decir, ejerciendo todos sus derechos ante otros Estados y sujetos internacionales.

Si la situación de ocupación se prolongase indefinidamente en el tiempo, en una perspectiva casi histórica, sólo el ejercicio inalterado, ininterrumpido e indiscutido de la soberanía territorial otorgaría un título fundado en la prescripción adquisitiva. Entonces, el reconocimiento de la anexión por prescripción adquisitiva abriría ineludiblemente la cuestión de la sucesión de Estados.

La sucesión de Estados en materia de Tratados internacionales

La sucesión de Estados en materia de Tratados ha sido regulada por el Convenio de Viena de 1978.

Supuesto de sucesión respecto de una parte del territorio de un Estado. Se estipula que dejan de estar en vigor, respecto del citado territorio, los Tratados del Estado predecesor y entran en vigor los del Estado sucesor (regla de la movilidad del ámbito territorial del Tratado).

Supuesto de un Estado de reciente independencia. La regla adoptada por el Convenio es la de la tabla rasa. Según esta regla el Estado sucesor no tiene la obligación de ser parte en el Tratado suscrito por el predecesor.

La razón de ser de esta norma es evitar que estos Estados en vías de desarrollo accedan a la independencia con pesadas hipotecas jurídicas, económicas y políticas. El principio de la tabla rasa es una consecuencia del principio de la libre determinación de los pueblos: el nuevo Estado comienza su vida internacional libre de toda obligación convencional que le impida decidir su política. Tampoco esta regla significa un rechazo al principio de la continuidad de las obligaciones internacionales, pues el Estado de reciente independencia podrá escoger, en determinadas condiciones, qué Tratados continuarán y cuáles se darán por terminados.

Obsérvese que el Convenio declara que el Estado sucesor no tiene la obligación de ser parte en el Tratado suscrito por el predecesor. Una cuestión distinta es si tiene derecho a ser parte de los Tratados del predecesor. La solución dada difiere dependiendo de si el Tratado es multilateral o bilateral:

Tratado multilateral

El Estado sucesor de reciente independencia podrá, mediante una notificación de sucesión, hacer constar su calidad de parte en el mismo. La notificación es un acto unilateral que se hará por escrito. De este modo, se reconoce el derecho del nuevo Estado a ser parte del Tratado multilateral. Sin embargo, el Convenio prevé algunas excepciones importantes que pueden limitar o privar del derecho a ser parte en los Tratados multilaterales del predecesor. Por ejemplo, cuando en razón del número reducido de participantes la aplicación del Tratado respecto del Estado de reciente independencia es incompatible con el objeto y fin del Tratado o cambia radicalmente las condiciones de su ejecución. En estos casos, su notificación necesitará ser aceptada por las demás partes.

Tratado bilateral

En el caso de los Tratados bilaterales entre el Estado predecesor y un tercer Estado, el Estado sucesor necesitará el consentimiento del tercer Estado para llegar a ser parte de un Tratado bilateral entre ambos.

Supuesto de la unificación y separación de Estados. El principio aplicable es el de la continuidad, es decir, la transmisión de los derechos y obligaciones derivados de los Tratados en vigor del Estado predecesor al sucesor. Dicho principio revela la necesidad de preservar la estabilidad de las relaciones convencionales.

Caso de unificación de Estados

La continuidad sólo afecta a la parte del territorio del Estado sucesor respecto de la cual estaba en vigor el Tratado en la fecha de sucesión, lo que resulta de muy difícil aplicación, por lo que se prevén diversas fórmulas para atenuarla: si es un Tratado multilateral universal basta notificar que el Tratado se aplicará a la totalidad del territorio unificado; si es un Tratado bilateral o multilateral restringido se acordará con las otras partes su extensión a la totalidad del territorio.

Caso de separación de una parte o partes del territorio de un Estado para formar uno o varios Estados sucesores

El Tratado en vigor respecto del Estado predecesor se aplicará respecto del Estado o Estados sucesores. Como esta solución no es muy realista, el Convenio mitiga los efectos de la regla de la continuidad permitiendo su exclusión si los Estados interesados acuerdan otra cosa o se deduce del Tratado que su aplicación a los nuevos Estados separados es incompatible con el objeto y fin del Tratado o que han cambiado radicalmente las condiciones de su ejecución.

Efectos de la sucesión sobre la cualidad de miembro de una Organización Internacional

No se ha admitido la sucesión en cuanto a los Tratados constitutivos de las Organizaciones internacionales. El Estado sucesor no sustituye al Estado predecesor en las Organizaciones internacionales en líneas generales. Cada organización tiene un procedimiento de admisión, y los Estados miembros de la misma son, en definitiva, los que controlan el acceso de los nuevos miembros.

La práctica de las Naciones Unidas es muy variada:

• En los casos de división, escisión o fraccionamiento de un Estado miembro, la práctica ha sido uniforme y consiste en que el nuevo Estado debe solicitar ser admitido como nuevo miembro de la organización, continuando con su status de miembro el Estado objeto de la escisión.

• Al separarse los territorios de Estonia, Letonia y Lituania de la URSS, solicitaron su admisión en la ONU e ingresaron en la misma en 1991. Como nuevos miembros ingresaron también nueve Estados más de la antigua URSS en 1992. Los Estados miembros de la ONU y la propia Secretaría General optaron por considerar a Rusia como el Estado sucesor.

• Croacia, Bosnia-Herzegovina y Eslovenia, al separarse de Yugoslavia, fueron admitidos en la ONU en 1992 como nuevos miembros.

En los casos de fusión de los Estados se ha seguido el mismo procedimiento de considerar al nuevo Estado nacido de la fusión como miembro de las Naciones Unidas y continuador de los existentes. La extinta República Democrática Alemana desapareció de la lista de miembros de la ONU figurando como único Estado miembro la República Federal de Alemania con la fecha de ingreso de 18 de septiembre de 1973.

Efectos en cuanto al ámbito económico público

6.1. Respecto a los bienes de propiedad pública

El art. 11 del Convenio de Viena de 1983 sobre “Sucesión de Estados en materia de bienes, archivos y deudas de Estado” dispone que “el paso de los bienes de Estado del Estado predecesor al Estado sucesor se realizará sin compensación”. El Convenio de Viena de 1983 diferencia los siguientes supuestos:

• Sucesión respecto de una parte del territorio de un Estado.
  • El paso de los bienes de Estado se realizará mediante acuerdo entre el Estado predecesor y el Estado sucesor y, a falta de acuerdo, los  bienes inmuebles sitos en el territorio sucedido pasarán al Estado sucesor y también los bienes muebles del Estado predecesor vinculados a la actividad de éste en el territorio a que se refiere la sucesión.

• Estado de reciente independencia.
  • Se da preferencia en la mayoría de los casos al Estado sucesor, tanto en los  bienes inmuebles que radiquen en el territorio como aquellos otros situados fuera de él, pero que se hayan convertido en bienes del Estado predecesor en el período de dependencia. Esta última regla se aplica también a los bienes muebles.

• Supuesto de unificación.
  •  Se prevé la transmisión de los bienes de los Estados predecesores al Estado sucesor.

• Separación de parte o partes del territorio de un Estado y de disolución de un Estado.
  • Se prevé el acuerdo entre los Estados afectados, si bien los bienes muebles no vinculados pasan a los Estados sucesores en una proporción equitativa.

Respecto a la deuda pública

La norma tradicional es que no hay obligación de asumir la deuda del Estado predecesor por el Estado sucesor. No obstante, dicha regla se ha suavizado mediante convenios entre el Estado sucesor y el predecesor para que el Estado sucesor asuma una parte proporcional de la deuda pública o pasivo del Estado predecesor. El Convenio de Viena de 1983 diferencia los siguientes supuestos:

• Casos de sucesión respecto de parte del territorio
  • La deuda del Estado predecesor pasará al sucesor en la medida acordada por ambas partes, y, a falta de acuerdo, las deudas pasarán “en una proporción equitativa, teniendo en cuenta en particular los bienes, derechos e intereses que pasen al Estado sucesor en relación con esa deuda del Estado” (art. 37).
    
• Estados de reciente independencia
  • No pasará ninguna deuda del Estado predecesor al sucesor, salvo acuerdo entre ellos (art. 38).
    
• Casos de unificación
  • “La deuda de Estado de los Estados predecesores pasará al Estado sucesor” (art. 39).
    
• Supuestos de separación de parte o partes del territorio de un Estado para formar un Estado nuevo
  • Se atendrán al acuerdo entre el predecesor y el sucesor y, a falta de él, a la regla de la proporción equitativa teniendo en cuenta los bienes, derechos e intereses que pasen al Estado sucesor en relación con esa deuda (art. 40).
    
• Casos de disolución del Estado
  • Los Estados sucesores se atendrán al acuerdo entre ellos y, en su defecto, se aplicará la regla de la proporción equitativa (art. 41).

Respecto a la sucesión en los archivos de Estado

El Convenio de Viena de 1983 prevé que la sucesión en los archivos se hará con carácter general sin compensación, salvo acuerdo en contrario.

• Supuestos de sucesión respecto de una parte del territorio y de separación y disolución.
  • La transmisión de los archivos se hará por acuerdo entre el Estado predecesor y el sucesor y, a falta de mismo, se transmiten aquellos archivos relacionados exclusivamente con la parte de territorio a que se refiera la sucesión, si bien el Estado predecesor proporcionará, a petición del sucesor, reproducciones apropiadas de sus archivos vinculados a ese territorio. Gracias a las nuevas tecnologías el acuerdo sobre el reparto de los archivos no suele generar problemas.
    
• Supuestos de Estados de reciente independencia.
  • La regla general es que los archivos que habiendo pertenecido al territorio al que se refiere la sucesión de Estados pasen al mismo, es decir, al Estado de reciente independencia o Estado sucesor. Igualmente pasarán al Estado sucesor la parte de los archivos correspondientes al Estado predecesor que sean necesarios para su nueva administración.
    
• Supuesto de unificación de Estados.
  • Los archivos de los Estados predecesores pasan al Estado sucesor.

La subjetividad internacional de las Organizaciones Internacionales

Las Organizaciones Internacionales han remplazado a los Estados, pues son éstos quienes las crearon y deciden su desaparición, sino que se han producido un incremento y diversificación de los sujetos internacionales, de manera que, aunque los Estados sigan siendo en el Derecho internacional contemporáneo los sujetos fundamentales no van a ser, sin embargo, los únicos destinatarios de las normas internacionales, esto es, los únicos titulares de los derechos y obligaciones en el Orden jurídico

El fundamento jurídico de la personalidad internacional de las Organizaciones Internacionales

La doctrina internacional

La doctrina internacional se ha ocupado del problema de la subjetividad internacional de las Organizaciones Internacionales desde que éstas surgen a la vida internacional. Las corrientes de pensamiento que se han ido perfilando desde su nacimiento son las siguientes:

Una primera corriente se ha decantado por asimilar las Organizaciones Internacionales a los Estados, reconociéndoles una personalidad internacional plena y la competencia general para realizar todo tipo de actos internacionales. Se trata de una postura excesivamente radical que no tiene en cuenta el hecho de que sólo los Estados gozan de soberanía y que las Organizaciones son sujetos derivados y funcionales, esto es, sus competencias se hallan limitadas por el principio de la especialidad.

Un segundo grupo doctrinal rechaza la subjetividad internacional de las Organizaciones a las que considera meras formas de actuar colectivamente de los Estados.

Una tercera tendencia es la que defiende que las Organizaciones internacionales poseen personalidad jurídica internacional, solamente que esta personalidad es diferente de la de los Estados, en tanto que circunscrita al cumplimiento de los objetivos que le han sido fijados por sus fundadores, lo que fundamentan en el análisis comparado de los tratados constitutivos de las Organizaciones Internacionales, en el desarrollo de los mismos a través de la práctica de las Organizaciones y en la interpretación jurisprudencial que los Tribunales internacionales han dado a la misma.

En nuestra opinión, la evolución del fenómeno de las Organizaciones Internacionales parece dar la razón a esta última posición doctrinal, aunque con ciertas matizaciones, en el sentido de que el contenido de la personalidad internacional no va a ser únicamente aquel que resulte de las disposiciones del tratado constitutivo. Pensamos que el fundamento de la subjetividad internacional de cada Organización se encuentra también en sus reglas particulares, que se hallan básicamente contenidas en los instrumentos constitutivos de la Organización, en sus decisiones y resoluciones adoptadas de conformidad con éstos y en su práctica establecida.

La jurisprudencia internacional

EL Tribunal Internacional de Justicia, en su Dictamen de 11 de abril de 1949, reconoce personalidad jurídica internacional a las Naciones Unidas. Además, estima que esta personalidad internacional puede ser implícita (conteniendo los poderes necesarios para el ejercicio de sus funciones) y oponible a terceros Estados no miembros de la Organización.

El análisis efectuado por el Tribunal para determinar la existencia de la personalidad internacional de Naciones Unidas es, en buena medida, transferible a la generalidad de las Organizaciones Internacionales. De hecho, aunque inicialmente el Tribunal Internacional de Justicia no atribuyó esta personalidad a las restantes organizaciones, años después de la elaboración del referido dictamen lo hace, al afirmar con rotundidad que “La organización internacional es un sujeto de Derecho internacional vinculado […] por todas las obligaciones que le imponen las normas generales del Derecho internacional, su acta constitutiva o los acuerdos internacionales de los que es parte”.

La práctica internacional

Con carácter general

Si examinamos los Tratados constitutivos de las Organizaciones Internacionales podemos observar cómo la generalidad de los anteriores a la Segunda Guerra Mundial no contienen ninguna referencia expresa a la personalidad jurídica internacional de dichas organizaciones. Sin embargo, vemos como con posterioridad al Dictamen del Tribunal Internacional de Justicia de 11 de abril de 1949, son numerosos los tratados constitutivos de Organizaciones Internacionales, así como otros textos internacionales, donde ya expresamente se menciona esta personalidad.

Con especial referencia a la Unión Europea

La personalidad de la Unión Europea se reconoce en el art. 47 del Tratado de la Unión Europea, adoptado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007, donde expresamente se afirma que “La Unión tiene personalidad jurídica”.

El punto de partida de la afirmación de la personalidad internacional de la Constitución Española lo encontramos en la escueta declaración contenida en el art. 281 CE, a tenor del cual “La Comunidad tendrá personalidad jurídica”. Decimos escuela porque no menciona expresamente la personalidad “internacional”. No obstante, la generalidad de la doctrina deduce de la comparación del art. 281 con el art. 282 CE, que la fórmula amplia y vaga contenida en la disposición examinada, en lugar de limitar su alcance al orden interno, persigue el reconocimiento de dicha personalidad en la esfera del Derecho internacional.

Para conocer la proyección internacional de la Constitución Española es necesario acudir a las reglas particulares de esta Organización, esto es, a lo que dispone su Tratado fundacional, con sus protocolos y anexos y los tratados que han venido a completarlo y modificarlo, los actos de las instituciones, la práctica de la Comunidad y la interpretación que le ha dado el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. El examen de estas reglas refleja las importantes competencias internacionales de las que disfruta la Comunidad, algunas de las cuales aparecen recogidas expresamente en el propio instrumento constitutivo, mientras que otras se deducen del mismo.

Tras la revisión operada por el Tratado de Lisboa de 2007 estas disposiciones que aparecían dispersas a lo largo del Tratado de la Comunidad Europea se han reunido en una única parte del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Así, la Quinta Parte del mismo (arts. 205-222), referida a la acción exterior de la Unión Europea, concentra las principales competencias expresas, ahora de la Unión y ya no de la Constitución Española en este ámbito.